王艳丽 张枫波
【摘 要】 当前经济责任审计制度未明确将地方各级人大机关主要领导干部列为审计对象，仅能以兜底条款为依据对其开展经济责任审计监督。根据体系解释并结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的系列文件，地方各级人大机关主要领导干部应当属于“党政主要领导干部”的范围。“权力位阶倒挂”“避免重复审计”“人大机关领导干部接受经济责任审计监督的迫切性不足”等理由均不足以全面、合理地解释未明确将人大机关主要领导干部单列为经济责任审计对象的制度安排。基于人大机关在国家机构中的重要地位、人大机关主要领导干部接受经济责任审计的现实必要，应当对经济责任审计的相关制度进行修改，将地方各级人大机关的主要领导干部明确单列为经济责任审计的审计对象。
【关键词】 经济责任审计； 人大机关； 审计对象； 人大主要领导干部
【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）21-0049-08
一、问题的提出
在党的十八届四中全会提出的“审计全覆盖”精神的指导下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年7月印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。《规定》第四条对经济责任审计的被审计对象进行了列举，但未明确单列地方各级人大机关主要领导干部。其第四条第一项规定“地方各级党委、政府、纪检监察机关、法院、检察院的正职领导干部或者主持工作1年以上的副职领导干部”。《中国共产党地方委员会工作条例》第二条规定，地方各级党委应当是省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的党的委员会及其常务委员会。地方各级人大机关虽设有党组，其正职领导干部也一般兼任党组书记，但“党委”与“党组”在适用范围上具有明显不同，无法被《规定》第四条第一项中“地方各级党委”所涵盖。《规定》第四条第二项规定的“中央和地方各级党政工作部门”，应当理解为党的中央和地方工作部门，如各级党委组织部、宣传部等，以及中央和地方各级人民政府的工作部门，如审计署等，其范围亦不能涵盖人大机关。
《规定》第四条第一项和第二项通过文义解释无法当然得出“地方各级人大机关主要领导干部属于经济责任审计被审计对象”的结论，只能通过第四条第五项的兜底规定，应党中央和县级以上党委的要求对人大机关主要领导干部开展经济责任审计监督。但如此做法与人大机关在国家机构中的重要地位以及与人大机关主要领导干部在履职过程中所产生的经济责任明显不符。
究竟地方各级人大机关主要领导干部是否属于“党政主要领导干部”，是否应当接受经济责任审计监督，《规定》为何未明确将其单列为被审计对象，是有必要厘清的问题。
二、人大主要领导干部接受经济责任审计依据分析
（一）人大主要领导干部经济责任审计法理分析
1.经济责任审计制度之目的性论
党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”的要求，指出：“坚持制度治党，依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对‘一把手和领导班子监督实效。”[1]《规定》作为党内法规，对经济责任审计进行专门制度安排的目的在于通过对党政主要领导干部和企事业单位主要领导人员任职期间是否坚定以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，是否增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总布局，协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念等方面开展审计监督，以及在管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责开展审计，以促进领导干部履职尽责、作为担当，确保党中央令行禁止，以达到实现促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。经济责任审计制度通过揭示领导干部是否存在重大失职渎职、重大决策失误、重大损失浪费和重大管理漏洞，促进其依法用权、秉公用权、廉洁用权，是将有权必有责、有责要担当、失责必追究的要求落到实处的关键举措[2]。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是应尽之责。”可见，人大机关主要领导干部作为党风廉政建设“第一责任人”，接受经济审计监督是应有之义。
2.人大主要领导干部属于“党政主要领导干部”
“党政主要领导干部”作为经济责任审计被审计对象，对于“党政”中的“政”，有如下四种理解：其一，是指享有和行使国家公权力的国家政权组织，即《宪法》第三章“国家机构”所规定的享有和行使国家公权力的国家机关；其二，是指依职权行使国家公权力的国家政权组织和依授权行使准国家公权力的人民团体、社会团体等社会组织；其三，是指作为行政主体的国家行政机关和作为准行政主体的政府外各类从事公共行政的组织；其四，是指作为行政主体的国家行政机关，包括政府各职能部门和内设机构[3]。在公共管理视野下，当代中国公共管理主体是广义政府，它由国家性质党组织与宪法意义上的国家行政机构构成[4]。2017年3月，时任中纪委书记王岐山指出：“在中国历史传统中，‘政府历来是广义的，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”[5]可见“党政”中的“政”是广义的概念，其具体内涵与外延应当视具体的规范性文件而定。笔者通过检索“中国政府网”的政策数据库，检索中共中央办公厅、国务院办公厅印发的标题中含有“党政”字样的规范性文件，据不完全统计，除《规定》外的12份规范性文件中所针对的“党政”的范围大致可分为两类：
（1）适用主体为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、纪检监察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位及领导人员。这类规范性文件如表1所示。
（2）适用主体范围仅为县级以上地方各级党委和政府领导班子成员。这类规范性文件见表2。
由表2可知，对于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的对党政机关及其领导人员自我约束、自我管理性质的规范性文件，“党政”应当作广义解释，即包含各级党委及其部门、人大、政府及其部门、政协、司法、监察等机关以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。而对于由中央赋予地方党政机关特定领域的特定职责，基于党的全面领导与行政首长负责制要求的规范性文件，“党政”被界定为县级以上地方各级党委和政府。结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发文件的特点，《规定》作为党和国家在全国范围内针对党政主要领导干部的一项显着带有自我约束、自我监督性质的制度文件，人大机关主要领导干部应当属于“党政主要领导干部”。
3.人大领导干部履职过程中产生经济责任
《规定》将经济责任定义为：领导干部任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。《规定》第十七条、十八条分别对地方党委和政府主要领导干部、党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部的经济责任审计内容进行了列举，具体如表3。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十条第四项赋予县级以上的地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济……工作的重大事项和项目”的权力；第五十四条第二款第三项规定，主任会议有权决定是否将议案和决定草案、决议草案提请常务委员会全体会议表决，对暂不交付表决的，提出下一步处理意见。对于乡、民族乡、镇人大虽不设常委会，但第十八条第三款规定由主席团主席、副主席负责开展日常工作。可见，县级以上地方各级人大常委会在党的领导下，在地方层面将党和国家的各项经济政策以地方性立法的形式予以落实，是经济责任中“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展”在立法层面的表现。此外，人大常委会、主席团作为开展日常工作的机构，其办公、活动的经费源自财政拨款，在履行法定职责的同时，因开展工作的需要，其自身也承担着管理公共资金、国有资产的职能。
经济责任审计内容以领导干部权力运行和责任落实为重点，《规定》第四十条、第四十一条分别对领导干部履行经济责任过程中应当承担直接责任、领导责任的情形进行了列举①，如“在经济活动中落实有关党风廉政建设和遵守廉洁从政规定情况”，审计的重点关注被审计领导干部、班子成员是否存在违反中央八项规定及其实施细则精神等问题，是否存在违规经商办企业、违规持股、违规兼职取酬、违规从事有偿中介活动、超标准配备办公用房和用车等问题[1]。结合地方各级人大机关职权及其主要领导干部的重要作用来看，在履行经济责任的过程中亦不能绝对杜绝承担法定责任的行为发生。人大机关主要领导干部领导、推动人大机关各项工作的开展，无论是履行法定职责还是开展日常工作的过程中，无可避免地会与《规定》中经济责任审计内容产生重合。
（二）人大主要领导干部经济责任审计理论分析
“受托责任观”是审计的基础理论之一，即在所有权与使用权分离的现代经营管理模式下，委托人将资产的经营管理权授予受托人，受托人接受托付后即应承担所托付的责任[6]。在国家层面，依据“国家所有即全民所有”的社会主义公有制，国家机关作为公共资金、国有资产和国有资源的受托管理人，应当承担对公共资金、国有资产和国有资源的保值、增值的义务，就资金使用情况接受人民的监督。在“受托责任观”的指导下，经济责任审计目的就是检查受托人即单位负责人对经济活动的合规、绩效和控制等方面的实现情况[6]，在国家审计层面，公共受托责任观是推动经济责任审计的根本动因[7]。人大机关接受人民的委托，作为国家最高权力机构行使立法权，在国家机关中具有重要地位，其主要领导干部应当接受经济责任审计。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上针对新时代人大立法工作格局的建设，提出“要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局[8]。人大及其常委会是在党委的领导下推动落实地方性立法工作的主要承担者，人大机关主要领导干部是在统筹本地区年度立法规划、将党和国家经济战略部署以地方性立法的形式予以落实等方面的重要推进者，其在地方经济事业的发展中所发挥的作用不容忽视。对公共资金、国有资产和国有资源以及领导干部经济责任开展审计监督是实现“审计全覆盖”要求的具体路径，亦是践行公共受托责任观的要求。但是，对于人大机关主要领导干部开展经济责任审计，实践中则较为少见。笔者通过审计署及各省、市审计机关官网统计近10年对人大领导干部开展经济责任审计的情况，仅有湖北省钟祥市、福建省厦门市、湖南省鹰潭市以及青海省海西州等地对人大常委会秘书长开展经济责任审计，可见现实中对人大领导干部开展经济责任审计并未形成常态。根据人民主权原则，人大机关主要领导干部对所作的决议、公布的地方性法规是否符合国家战略规划，是否迎合区域发展目标承担必要的责任，应当通过必要的监督方式接受党和人民的监督，不能以人大常委会（主席团）秘书长代替人大机关主要领导干部接受经济责任审计。
三、《规定》未单列人大的主要原因与再审视
《规定》未明确将人大机关主要领导干部单列为被审计对象，如此规定，其背后自然有为制定者所认可的缘由，而究其缘由，主要有三个方面：一是避免权力倒挂；二是避免重复审计，节约审计资源；三是接受审计监督的迫切性不足。这些原因能否成为不将人大机关主要领导单列为经济责任审计对象的合理依据，有必要进一步审视。
（一）避免权力倒挂
有学者认为，根据《宪法》第九十一条、第一百零九条之规定，我国国家审计模式为行政模式，审计权作为行政监督权，在位阶上属于行政权的下位权力，审计机关在对于位阶上高于行政机关的立法机关进行审计时，存在权力倒挂问题[9]。因此，《规定》第四条未明确将人大机关负责人列为经济责任审计的被审计对象，可能出于权力位阶的考量，对高于行政机关的立法机关的负责人开展经济审计监督，审计独立性与权威性难以保证，转而采用兜底条款。若确有需要对人大机关领导干部开展经济责任审计，则由党中央或者地方党委提出，以党的领导的形式提高经济责任审计的权力位阶。笔者认为该理由实则是对我国国家审计理论产生了误解，对传统国家审计和经济责任审计监督的重点产生了混淆，需要进行必要的澄清。
首先，我国国家审计不存在权力位阶倒挂的问题，审计机关依法有权对人大机关开展审计监督。依据人民主权原则，国家主权与国家治理权的分离产生了国家审计，法律成为国家审计开展的唯一依据[10]。经济责任审计作为国家审计的一部分，也在法律的框架下实施。《审计法》第十八条规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算情况以及其他财政收支情况，进行审计监督。”对比《宪法》第九十一条，《审计法》将被审计对象表述为“本级各部门（含直属单位）”。而此处的“本级各部门”不仅指政府的各组成部门。如果《审计法》将被审计对象定义为政府的组成部门，其应当沿用《宪法》第九十一条中“国务院各部门”的表述，将其定义为“本级政府各部门”，但《审计法》采用的是“本级各部门”这一表述，意味着《审计法》对被审计对象的范围进行了扩展。参照我国《预算法》第七条的规定，其也采用了“本级各部门”的表述：“地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位，下同）的预算和税收返还、转移支付预算”。而以江苏省人大公布的《江苏省人大常委会办公厅2022年度部门预算公开》为例，其预算来源显示为“一般公共预算拨款收入”②，由此可见，《预算法》中的“本级各部门”指的是与预算部门同级的各部门单位，包括人大机关。根据体系解释，《审计法》中的“本级各部门”也应当指与本级审计机关同级的各部门单位，包括同级人大机关。由于我国国家审计的监督范围是对“两个收支”的审计[11]，监督财政收支包含了监督财政预算的执行情况，《审计法》第十八条对《宪法》第九十一条做了扩大解释，而《审计法》修订通过意味着立法机关认同该种扩大解释。全国人大常委会法工委也曾就“本级各部门”的范围进行了明确界定：“本级各部门是指与审计机关同级的根据预算法的规定作为一个预算单位，列入国家预算，接受财政拨款的部门。其具体范围包括：（1）本级政府组成部门；（2）国家权力机关、审判机关、检察机关等；（3）作为预算单位的其他机关、组织，如作为预算单位的社会团体、群众组织等；（4）各部门的直属单位，主要是指审计机关的本级各部门利用国家财政拨款建立的事业单位，如政府组成部门建立的科研、出版、培训、检测机构等。”[12]可见审计机关有权对人大机关开展审计监督工作。
其次，经济责任审计不同于一般的国家审计，经济责任审计的重点并不聚焦“两个收支”，而是侧重于党政主要领导干部的经济责任，落实习近平总书记多次强调的“从严治党必须抓住领导干部这个‘关键少数”的要求。《规定》第七条指出，审计委员会办公室、审计机关依规依法独立实施经济责任审计。该条确立了我国经济责任审计实施的主体为审计委员会和审计机关，体现了党对审计工作的集中统一领导。在党的领导下，对地方党政主要领导干部开展经济责任审计监督，与权力位阶无关。因此，以避免权力倒挂为由解释未将地方各级人大机关领导干部单列为经济责任审计的被审计对象，不具有合理性。
（二）避免重复审计，节约审计资源
对于《规定》未将人大机关负责人明确单列为被审计对象，另一可能的原因是认为地方党委或者党的工作部门的主要领导干部同时兼任地方人大机关负责人，这样的规定可避免重复审计，以节约审计资源[13]。对该项理由笔者亦不敢苟同。
首先，地方党委或者党的工作部门的主要领导干部兼任地方人大机关负责人的情况并不具有普遍性。目前各省级党委及党的工作部门的主要领导干部兼任同级人大常委会主任还较为普遍，仅北京、天津、上海、重庆4个直辖市以及广东、西藏、新疆人大常委会主任由非本级党委或党的工作部门主要领导人员的其他人员担任。但在全国333个地级市（含地区、自治州、盟）中，仅有50个地级市的人大常委会主任由党委或党的工作部门的主要领导干部兼任，占比约为15%③，可见，兼任并不具有普遍性。
其次，即使各地人大机关领导干部由同级党委或党的工作部门的主要领导兼任，也不能得出对于人大机关主要领导干部无需作为经济责任审计的被审计对象，无需在《规定》中单列的必然结论。原因在于，地方各级党委书记、党的工作部门的主要领导干部的经济责任与人大机关负责人的经济责任并非完全重合。以地方各级党委书记为例，根据《中国共产党地方委员会工作条例》第十条的规定，常委会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权，主持经常工作。其主要责任之一即为对本地区经济社会发展等重要问题做出决定。第十一条规定，“党委书记主持党的地方委员会的全面工作，组织常委会活动，协调常委会委员的工作，对党委工作负主要责任。”而地方各级人大机关主要领导干部的经济责任，在于全面领导本级人大常委会开展工作，在地方立法上对全面贯彻落实党和国家以及本地区的经济战略部署负主要责任，管理与本级人大常委会有关的公共资金、国有资产和国有资源，以及不得利用人大机关主要领导干部的特殊身份在经济活动中为自身谋取不正当的经济利益，不得违反党风廉政建设以及廉洁从政的要求等。不同职位的经济责任重点不同，地方各级党委主要领导干部与人大机关负责人在经济责任的内容上并不完全重合，不能因兼职情形的存在就可免于对其作为人大机关主要领导干部进行经济责任审计。
（三）接受经济责任审计监督迫切性不足
审计实务界多持该观点。笔者通过在审计实务界调研发现，审计部门大多认为，人民代表大会作为代议机关行使国家立法权，其更多的是体现作为一个平台的作用，人大常委会、主席团在闭会期间代行部分人大职权，其本质上依然是代议机关。从权力运行上看，议事权的运作需要相应的行政管理支撑，地方人大常委会主任既是地方人大常委会的管理者，也是议事单位的组成人员，议事单位的组成人员是其本质角色，其行政管理者的角色应当辅助于其议事单位组成人员的角色[14]，即人大机关主要领导干部作为代议机关的一员，对其立法者身份的评价应当优先于行政管理者身份的评价。作为立法机关的组成人员，人大机关主要领导干部对于贯彻党的经济方针政策、决策部署，管理公共资金、国有资产和国有资源的权限不比地方各级党委、政府、纪检监察机关、法院、检察院的主要领导干部，针对人大机关主要领导干部开展经济责任审计没有如此迫切，故没有必要将其单列为经济责任审计的被审计对象。笔者认为，对此有以下两点可待商榷：
第一，人大机关主要领导干部不能等同于人大机关本身。人大机关主要领导干部首先是国家公职人员，其次才是立法机构的组成人员。领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度[15]。习近平总书记指出：“领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督”[16]，对领导干部开展全方位的监督，促使其公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权是经济责任审计这一制度设立的应有之义。人大机关主要领导干部虽然是依法行使立法权的主体之一，但是绝不能因其具有立法者的属性就疏于对其开展监督，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，其作为行使国家立法权机关的领导干部，较之于其他国家公职人员，应当接受更为系统、严格的监督。
第二，地方各级人大主要领导干部接受经济责任审计监督有现实需求。根据中央纪委国家监委官网通报的数据，仅2022年1月至2月间，接受中央纪委和国家监委纪律审查和监察调查的人大机关领导干部就有20人之多④。通过裁判文书网等数据库检索自党的十八大以来与地方各级人大机关主要领导干部有关的刑事案例共计401件，其中贪污贿赂犯罪293件，占比73%。具有较大影响力的案件如原江西省人大副主任史文清案，公诉机关指控：“2003年至2020年5月，被告人史文清利用担任哈尔滨市委副书记、副市长，中共江西省委常委、赣州市委书记，江西省人大常委会副主任等职务上的便利，为有关单位和个人在融资贷款、国有土地使用权取得、工程承揽等方面提供帮助，直接或通过亲属收受他人财物共计折合人民币1.95亿余元。”⑤
此外，在与人大机关主要领导干部有关的刑事案件中，绝大多数的国家公职人员在担任人大机关主要领导干部之前，均有在其他岗位担任主要领导干部的经历。如程茂红等受贿、贪污、高利转贷案中，被告人程茂红于2013至2016年间，利用其担任浙江省建德市人大常委会主任的职务便利，为多家公司设环保项目审批、房地产项目土地交付、漂流项目开发、家属就学就业、违章建筑问题处理等事项提供帮助⑥。在诸葛慧艳受贿案中，公诉机关指控：“2003年至2018年，被告人诸葛慧艳利用担任浙江省龙某县代县长、县长、县委书记、衢州市副市长、市委常委、宣传部部长、市人大常委会副主任等职务便利，为有关单位和个人在企业落户、项目审批、减免处罚、职务晋升、调整、工作安排等事项上谋取利益”。⑦通过以上案件可以看出，对地方各级人大机关主要领导干部开展经济责任审计是十分必要的。即使如审计部门认为，人大机关在经济责任领域所涉及的职权并不如其他部门突出，但是人大机关主要领导干部也可能凭借其人大机关主要领导干部的身份以及以往其他岗位任职经历实施斡旋、滥用职权等违纪违法行为。经济责任审计主要是针对主要领导干部开展的监督活动，其重点在于监督领导干部个人，而非领导干部所任职的机关。人大虽为代议机构，但人大机关的领导干部作为国家公职人员，对其进行全方位的监督十分必要且迫切。当然，也可能有论者会质疑：在我国现有的监督体系下，依靠司法监督、社会监督、舆论监督等监督方式对人大机关主要领导干部是否足以起到良好的监督作用，是否有必要通过经济责任审计的方式对其开展监督？诚然，通过司法监督，违纪违法的人大主要领导干部均得到了法律上应有的惩罚，但是，司法监督属于被动监督，在发现违法线索的前提下司法机关才会介入，无法起到事前监督的预防作用。社会监督和舆论监督虽然能为司法监督提供线索，但是存在较大的信息不对称，也难以达到常态化监督的效果。对于党政主要领导干部的监督，不能仅依靠一种或几种监督形式，而是要形成以党内监督为主导，人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、审计监督、统计监督等主要监督方式相互贯通的系统化监督体系。其中，审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是对公权力的运行进行主动监督的一种方式。习近平总书记曾指出：“审计就好像体检，不仅是为了查病，更是为了治已病、防未病。”[2]对人大机关主要领导干部开展常态化的经济责任审计监督，除了发现、解决已存在的问题，更能够对潜在的问题起到积极的预防作用。强化对领导干部的管理监督，确保党中央令行禁止是经济责任审计的目的，人大在我国国家机构中地位显着，人大机关主要领导干部在经济责任方面所要接受监督的必要性与迫切性并不低于地方各级党委、政府、监委、法院及检察院等机关的主要领导干部。因此，接受经济责任审计监督的迫切性不足等理由也不具有说服力。
四、人大主要领导干部接受经济责任审计实施框架
若地方各级人大机关主要领导干部接受经济责任审计，如何落到实处也是需要思考的问题，笔者认为《规定》的现有框架依然适用。针对地方各级人大机关领导干部经济责任审计的实施，主要应明确由谁审计、如何审计、审计什幺等问题。首先，由谁审计。《规定》第六条确立了经济责任审计管辖权的划分原则，明确规定经济责任审计按照干部管理权限划分审计管辖权，当存在干部管理权限与财政财务隶属关系不一致、不统一的情况时，则由对领导干部具有管理权限的部门与同级审计机关共同确定实施审计的审计机关。具体到地方人大机关主要领导干部，如省级人大常委会主任作为中管干部，其干部管理权限在中央组织部，省级人大常委会作为省一级的预算单位，对其开展经济责任审计，应当由中央组织部和审计署共同确定审计的实施主体，并报中央审计委员会讨论通过，宜由审计署直接组织实施。其次，如何审计。对于具体开展经济责任审计工作，应当在审计委员会的集中统一领导下，制定年度经济责任审计计划，由审计委员会办公室、审计机关依照《规定》第四章所规定的有关审计实施具体程序和内容开展监督工作，至于具体审计流程和实施过程应当与其他领导干部经济责任审计一致，在此不多赘述。最后，审计内容。对地方各级人大机关主要领导干部开展经济责任审计，其审计内容可以参照《规定》第十七条，从“（1）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况；（2）地区内经济社会发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况；（3）重大经济事项的决策、执行和效果情况；（4）财政财务管理和经济风险防范情况，民生保障和改善情况，生态文明建设项目、资金等管理使用情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况；（5）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况；（6）以往审计发现问题的整改情况；（7）其他需要审计的内容”等方面具体展开。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予地方各级人大及其常委会（主席团）的职责，地方各级人大机关作为“四套班子”之一，与地方党委、政府共同作为区域的综合管理单位，其主要领导干部承担着区域内经济社会发展规划和政策措施的制定执行、保障和改善民生等职责。因此，《规定》第十七条针对地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的内容，对地方各级人大机关主要领导干部同样适用；同时，还应当充分考虑人大作为权力机关、立法机关的职能特点，结合对领导干部管理监督需要、履职特点和地方重大事项等因素，确定其主要领导干部经济责任审计的具体内容。
五、结论
《规定》由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，属于全国范围内针对党政领导干部的一项自我管理、自我监督的规范性文件，其制定目的是为了强化对领导干部的管理监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止。经过法律体系解释和实证分析，地方各级人大机关主要领导干部属于《规定》中所指的“党政主要领导干部”，其作为国家公职人员，具有代议机关组成人员与本单位行政管理者的双重性。无论是在履行宪法、法律规定的立法、监督等职责还是开展日常工作的过程中，均会产生经济责任，应当接受经济责任审计监督。理论界与实务界解释《规定》未明确将地方各级主要领导干部单列为经济责任审计对象的原因，均存在局限性，不能全面、合理、准确、充分地解释这一现象。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求，具有领导现代化建设能力的干部队伍。”经济责任审计结果及整改情况是作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考。为全面构建“集中统一，全面覆盖，权威高效”的审计监督体系，落实“全面从严治党必须抓住领导干部这一关键少数”的要求，应当将地方各级人大机关主要领导干部明确单列为经济责任审计的审计对象，建议将《规定》第四条第一项修改为：“地方各级党委、人大、政府、纪检监察机关、法院、检察院的正职领导干部或者主持工作1年以上的副职领导干部”。
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